凤鸣 | 以财政金融协同造血破局区域失衡 推动广东制造业服务业协同发展

编者按：

2026年2月24日，广东省高质量发展大会明确提出以“制造业与服务业协同发展”为核心，构建现代化产业体系。作为中国经济和工业第一大省，广东在迈向“制造+服务”转型过程中，面临区域财力悬殊、金融资源失衡、高端人才虹吸等深层挑战。凤凰网深圳特约观察员林居正，结合长期参与深圳金融改革与区域战略研究的实践经验，系统梳理了广东财政金融协同存在的结构性问题，并从新型合作区建设、举债融资机制创新、新型金融机构布局等角度，提出推动制造业与服务业双向赋能、实现区域协调发展的系统性建议，为广东在“十五五”开局之年破解发展不平衡、培育新质生产力提供了务实路径。

文|林居正（深港合作战略研究知名学者 凤凰网深圳特约观察员）

透视 | 广东财政金融的基本情况

长期以来，财政实力雄厚、金融资源丰富是广东发展制造业和开展科技创新的重要优势。2025年广东一般公共预算收入完成1.39万亿，同比增长3%，连续35年稳居全国首位，贡献中央收入超万亿。2025年广东金融业增加值达1.2万亿元，是国内第一个金融业增加值破万亿元的省份。

然而，受到外部环境影响加深、内需潜力有待释放、投资增长乏力以及新旧动能转换任务艰巨等影响，广东也面临了较大的经济增长和财政压力，2025年广东GDP增长3.9%，低于全国平均水平，连续三年低于预期目标。三驾马车失速明显，2025年前三季度固定资产投资同比下降14%，消费品零售总额同比仅增长2.8%，进出口同比仅增长3.8%，增速均慢于江苏。

聚焦 | 广东财政金融协同造血的深层困境

（一）各地财力悬殊，欠发达地区造血能力严重不足

虽然广东财政收入位居全国第一，但是广东对中央财政净上缴和贡献也是全国第一，导致广东整体财政盈余有限。更为关键的问题在于不同地区财政收入差距明显。2025年深圳、广州财政收入分别为4164亿和2185亿元；东莞、佛山财政收入超过800亿元；惠州、珠海、财政收入在500亿元左右；中山、江门财政收入则超过300亿元。除此之外，有6个地区财政收入在100-200亿元之间，有4个地区财政收入在80-100亿元之间。不难发现，广东财政收入在百亿级及以下地区，其自身造血能力十分有限。

同时，尽管部分欠发达地区能够获得中央和省里的财政转移支付，但实际输血情况也不容乐观。原因在于，长期以来，从上到下主要采用传统的“基数+增长”的预算编制方法，产生“临时项目长期化、长期项目基数化”的问题，加之部分地区过度举债与投资，使得从中央到地方对欠发达地区的财政转移支付捉襟见肘。

（二）各地负债率悬殊，欠发达地区已经基本没有继续举债的条件

2026年，广东新增债务限额达到3412亿元，位居全国首位。作为对比的是，江苏的新增债务限额为1681亿元，仅为广东的一半。从广东各地区来看，深圳、广州、东莞、佛山债务余额合计占全省约四成，而上述四市的财政收入占全省近六成，说明上述四市特别是深圳、广州的发债额度依然有巨大空间。因此，需要借助深圳、广州等城市进行举债造血或者银行融资，并以新型合作区建设作为重要载体对欠发达地区进行输血，推动广东区域协调发展。

（三）各地金融资源禀赋悬殊，缺乏多样化金融机构的创新输血

尽管广东金融增加值高达1.24万亿，但各地区的金融资源禀赋同样悬殊。2025年深圳、广州两地的存款余额、贷款余额分别为14.63万亿、9.97万亿，9.67万亿、8.63万亿，两市金融增加值占到全省的三分之二。

目前，财政金融协同造血输血主要依靠国有产业基金与风投创投、商业银行、保险公司等传统金融机构，存在着几大突出短板。一是缺乏大型科技银行的参与。目前在全国范围内都缺乏相对聚焦、具备显著资金实力和专业化水平的大型科技银行。现有的科技银行更多的是商业银行设立的科技支行，无论是资金实力还是投贷能力都不足以支撑广东庞大科技型企业的融资需求。二是缺乏具备相对独立性考核的国有融资担保公司。深圳高新投集团、深圳担保集团等规模较大的政府性担保公司，既需要满足大幅降费让利的政策要求，又需要参照地方国资委绩效考核体系完成相应的盈利和纳税考核目标，进而面临经营考核和政策性考核的双重压力，对实际业务的开展形成了一定掣肘。三是缺乏大型融资租赁公司尤其是金融租赁公司。目前广东融资租赁规模效应和品牌效应仍不突出，企业呈现多而不强的特点，与广东的制造业体量存在明显的不匹配。

（四）广东区域之间协同效能有待充分挖掘

过去，广东通过自上而下推动跨区域合作或者结对帮扶，在促进资金要素跨区域流动、缩小区域间资源禀赋差距方面取得了一定进展，但由于合作区在经济增加值核算和税收分配方面未形成良好的机制，导致发达地区向欠发达地区持续投入资源的意愿有限，进而影响了合作区建设的成效。同时，在较为严峻的经济形势下，发达地区承担的发展任务更重，面临更大的财政支出压力，从而对转移支付的持续性提出了挑战。

谋划 | 财政金融协同造血与新型合作区建设的战略路径

《广东省制造业与服务业协同发展白皮书》明确指出，随着新一轮科技革命和产业变革的不断演进，全球经济发展正向数字化、网络化、智能化方向深度转型，对制造业高端化升级、服务业专业化提质提出了前所未有的要求。在此背景下，推动制造业与服务业协同发展，成为优化经济结构、破解产业发展瓶颈的关键，更是助推制造业迈向高端、服务业升级扩容、实现经济高质量发展的战略路径。

（一）总体思路

通过财政金融协同造血推动广东经济高质量发展，一方面要发挥好政府和市场“两只手”的作用。既要发挥财政资金“四两拨千斤” 的撬动作用，引导财政资金、新举债资金、金融资源、社会资本投入现代化产业、普惠金融、绿色发展等重点领域，又要发挥好市场在资源配置中的决定性作用。存量财政资金重在基础保障，新举债资金重点投向互利共赢的新型合作区域。而金融资源需要通过投早投小、财政贴息、财政奖补、政策性融资担保、政策性金融机构等方式，着力解决市场化金融机构在部分领域难以投资或投资意愿不足的问题，并通过财政支持工具，为市场化金融机构参与收益风险相对不匹配的政策性投资提供保障。市场化金融机构既需要积极响应政策号召，让有限的资源更多地流入国家战略所需，也需要注重风险管理，并通过创设新型金融机构的创新输血方式，让专业的机构做专业的事，从而更好实现收益与风险的匹配。另一方面，要探索新型合作区的模式创新。过去各自为政甚至“内卷式竞争”的发展模式影响财政金融资金的跨区域配置效率，而单纯的转移支付模式难以从根本上解决欠发达地区内生增长动力不足的问题。因此，应当探索建设新型合作区的新经济增长模式，一是通过建立更加合理的资源互补和利益共享机制，使财政和金融资源具有更强的意愿实现跨地区的流动。二是依托新型合作区，有效破解欠发达地区制造业高端化升级、服务业专业化问题；三是将新型合作区作为制造业与服务业协同发展的重要载体，助推制造业迈向高端和服务业升级扩容，实现经济高质量发展，增加社会福祉。四是依托新型合作区，推动地区间优化分工、同心协力、利益共享，构建起具有活力的可持续发展模式；五是依托新型合作区，打破传统产业藩篱，凭借产业链、价值链和创新链的深度耦合，助推制造业和服务业双向赋能，共同向价值链高端环节攀升，最终形成产业高端、行业高新、服务高标、产出高效的两业深度融合新格局，全面提升经济效率和整体竞争力。

（二）探索在新型合作区建立新型利益分配机制

为进一步促进跨区域要素流动，实现不同地区的要素和优势互补，并作为地区协同发展和实现共同富裕的重要抓手，有必要在新型合作区建立“一锅做饭、利益共享，政策复制、注入活力”新模式，在更大范围采用国内“先行示范区”、“试验区”等相关优越的政策、人才制度、知识产权保护制度体系，使人流、物流、资金流、信息流能够在大湾区自由流动。

新型合作区建设，必须遵循市场化规则和互利共赢的原则，既增强新合作模式的可操作性，又调动合作双方的积极性。发达地区通过向欠发达地区输出相对高端和成熟的产业链、生产技术、制度（优惠政策、体制机制）和资本，包括推动大型制造业和服务业企业在欠发达地区设立生产基地、研发基地或分公司，以及提供财政资金、新举债资金和强大金融资源的支持，欠发达地区通过输出土地和劳动力，使区域之间实现资源互补。同时，新型合作区在后期可以土地收入、分期偿还债务等形式，对前期发达地区的发债成本和资源投入提供适当补偿。若干年后，随着新型合作区形成自我循环、自我产出的能力，新型合作区的土地可以探索重新划归欠发达地区。

为了使合作区快速产生经济效益，降低对于存量资源的争夺，合作区建议以发展新业态、拓展新业务、扩大再生产为重心。对在合作区形成的经济增量和税收进行统一核算，并按照事先约定的比例进行分配。可以借鉴深汕合作区的分配模式，以及有效调动合作双方的积极性，前期区域内产生的GDP和财政收入，比如70%、30%在参与建设的发达地区与欠发达地区进行分配，以此作为对其前期大量投入的补偿。随着合作区的自我循环能力逐步形成，建议中后期制定对于欠发达地区适当倾斜的GDP和税收分配方案，以及合作区收归当地年限，避免发达地区和欠发达地区差距的进一步拉大。合作城市双方协商提出合作方案，报省委、省政府决定。

（三）借助广州、深圳优势进行举债融资，强力推动新型合作区建设

在广州、深圳负债率相对较低的情况下，以新型合作区作为新载体和新的经济增长极，加快在国内外发行市政债、绿债、科技债等，形成对财政金融协同造血和社会资本的重要补充，用于本省欠发达地区与深圳、广州等发达地区建设新型合作区的前期投入，切实扩大新型合作区的有效政府投资。新型合作区则是利用相对较低的土地成本，通过复制深圳、广州优惠政策，合作双方干部的任职、挂职等方式，留住本省重大制造型企业、重大高科技企业和拟上市公司，实现筑巢引凤、筑巢稳商。

在此基础上，可以探索将广州、深圳相对成熟的试点政策在合作区内推广应用，大幅改善欠发达地区的营商环境，增加招商、稳商的吸引力，使企业有利益、有动力在欠发达地区进行投资展业。

（四）从战略角度加快布局一批新型金融机构进行输血

1.在借鉴国外科技银行或中小银行的成功运营模式并汲取其风险教训的基础上，积极向中央争取在大湾区设立中国特色大型科技银行或推动现有银行转型成为科技银行（上海已经设立，江苏省也准备申设），专门从事科技领域、中小企业的投资业务，开展投贷联动业务，弥补当前商业银行在支持科技型企业方面面临的收益风险不匹配问题，并作为国有和市场化风投创投基金的重要补充。可以采用由省财政、深圳、广州等地财政、国有企业和社会资本共同投资组建或者注资改建的方式，让广东政府掌握较大主动权，有效引导、支撑地方企业健康发展。

2.将融资租赁作为与银行、资本市场并列的第三大融资工具而非简单的地方金融机构进行重点发力，积极向中央有关部委争取，由地方财政与制造业龙头企业、金融机构在全省范围内共同发起新设8-10家金融租赁公司，或推动现有融资租赁公司发展转型为金租公司，在所处的产业链中发挥引领作用。

3.平衡好现有政府性融资担保公司在社会职能与经济职能上的关系。建议针对政策性让利导致的利润下降进行单独列支、单独考核，从而使政府性担保公司更好聚焦主业。

作者简介：

林居正

广东省人民政府参事室特约研究员，原深圳市决策咨询委员会金融专家组副组长，深圳市地方金融监督管理局原领导班子成员、副巡视员，香港中文大学（深圳）客座教授，深港合作战略研究知名学者