湾区观察 | 林居正：以财政金融协同造血与新型合作区建设推动广东经济高质量发展
编者按：近日召开的中央经济工作会议指出，要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力，进一步助力科技创新进程，助推经济高质量发展，促进产业升级和经济结构优化。
广东省政府参事室特约研究员、深圳市决策咨询委员会金融组副组长林居正先生于12月20日应邀出席2024深圳金融星光年度盛典并发表演讲《关于通过财政金融协同造血与新型合作区建设推动广东经济高质量发展的建议》。
林居正先生在演讲中认为通过财政金融协同造血与新型合作区建设，是推动广东经济高质量发展和区域协同发展的关键，可以有效助力广东产业转型升级和科技创新，有效解决广东区域间发展不平衡不充分问题、加快实现共同富裕，有效带动筑巢引凤、扩大投资和招商稳商。
凤凰网深圳特约林居正先生就演讲提纲进行了整理，作为《湾区观察》的特稿进行推送，以飨读者。
湾区观察 | 关于通过财政金融协同造血与新型合作区建设推动广东经济高质量发展的建议
文|林居正（广东省人民政府参事室特约研究员，深圳市决策咨询委员会金融专家组副组长，深圳市地方金融监督管理局原领导班子成员、副巡视员，香港中文大学（深圳）客座教授，深港合作战略研究知名学者）
广东财政资金造血输血不足、区域发展不平衡等问题主要表现为欠发达地区经济规模小、财力有限、自身造血能力差，同时上级财政对其转移支付力量有限、输血不足。加上广州、深圳等地的突出表现与人才虹吸效应，导致欠发达地区陷入了“越缺乏造血输血能力、越无大规模投资、越无经济增长、人才人口越流失、地区发展越加失血”的恶性循环，因此，长期以来，欠发达地区难以实现经济社会健康、快速、可持续发展，并逐渐成为阻碍广东经济全面、高质量发展的瓶颈。因此，广东需要以更大的决心和创新力度，在财政金融协同造血、金融机构多样化创新输血、创新区域合作模式机制等方面积极破局，以此作为广东推动二十届三中全会中提出的进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重点任务，同时为广东打造新发展格局战略支点、高质量发展示范地、中国式现代化引领地提供坚强有力的支撑。
长期以来，财政实力雄厚、金融资源丰富是广东发展制造业和开展科技创新的重要优势。2023年广东财政收入13851亿元，同比增长4.3%，位居全国第一。同时，广东也是中央净上缴和贡献最大的省份，年度净上缴金额达到7308亿元。今年1-6月，广东省地方财政收入7041.48亿元，稳居全国财政收入第一名，财政收入规模连续33年领跑全国。2023年广东金融业增加值达1.24万亿元，是国内第一个金融业增加值破万亿元的省份。
然而，广东也面临了较大的经济增长和财政压力。2024年上半年，广东固定资产投资同比下降1.5%，其中房地产开发投资同比下降16.8%；社会消费品零售总额同比仅增长1.2%。受投资和消费需求不足、房地产市场低迷等因素影响，广东上半年GDP同比增长3.9%，增速慢于全国平均水平，一般公共预算收入同比下降1.2%。
剖析｜广东财政金融协同造血的主要问题
各地财力悬殊，欠发达地区造血能力严重不足
虽然广东财政收入位居全国第一，但是广东对中央财政净上缴和贡献也是全国第一，导致广东整体财政盈余有限。更为关键的问题在于不同地区财政收入差距明显。截至2023年末，深圳、广州财政收入分别为4112亿和1944亿元；东莞、佛山财政收入在800亿元左右；珠海、惠州财政收入接近500亿元；江门、肇庆财政收入则在300亿元左右。除此之外，有7个地区财政收入在100-180亿元之间，有4个地区财政收入在60-100亿元之间。不难发现，广东财政收入在百亿级及以下地区，其自身造血能力十分有限。
同时，尽管部分欠发达地区能够获得中央和省里的财政转移支付，但由于转移支付用途限制，实际输血情况也不容乐观。长期以来，从上到下主要采用传统的“基数+增长”的预算编制方法，产生“临时项目长期化、长期项目基数化”的问题，加之部分地区过度举债与投资，从而导致从中央到地方对欠发达地区的输血作用不大而且越显捉襟见肘。
各地负债率悬殊，欠发达地区已经基本没有继续举债的条件
截至2023年末，广东省债务余额29882亿元，债务限额30318亿元，是全国负债率最低的省份，也是全国唯一仍有发债余额的省份。按照规定，广东发债限额还有436亿元。作为对比的是，江苏、上海、北京三地的债务限额、债务余额和可发债额分别为22733亿元、23850亿元、- 1117亿元，8832亿元、9906亿元、-1074亿元，11376亿元、12879亿元、-1503亿元。由此可见，江苏、上海、北京等发达省市的发债规模都超过发债限额1000亿元至1500亿元。
从广东各地区来看，截至2023年末，深圳、广州、东莞、佛山债务余额分别为2692亿元、5535亿元、1623亿元、2750亿元，合计12600亿元，占全省的42%。而上述四市的合计GDP和财政收入分别占全省的66%和55%，说明上述四市特别是深圳、广州的发债额度依然有巨大空间。因此，需要借助深圳、广州等城市进行举债造血，并以新型合作区建设作为重要载体对欠发达地区进行输血，推动广东区域协调发展。
各地金融资源禀赋悬殊，缺乏多样化金融机构的创新输血
尽管广东金融增加值高达1.24万亿，但各地区的金融资源禀赋同样悬殊。截至2023年末，深圳、广州两地的存款余额、贷款余额、金融增加值分别为13.34万亿、9.21万亿、5253亿元，8.66万亿、7.67万亿、2737亿元，两市金融增加值约占全省的三分之二（64%）。
目前，财政金融协同造血输血主要依靠国有产业基金与风投创投、商业银行、保险公司等传统金融机构，存在着几大突出短板。一是缺乏大型科技银行的参与。目前在全国范围内都缺乏相对聚焦、具备显著资金实力和专业化水平的大型科技银行。现有的科技银行更多的是商业银行设立的科技支行，无论是资金实力还是投贷能力都不足以支撑广东庞大科技型企业的融资需求。二是缺乏具备相对独立性考核的国有融资担保公司。深圳高新投集团、深圳担保集团等规模较大的政府性担保公司，既需要满足大幅降费让利的政策要求，又需要参照地方国资委绩效考核体系完成相应的盈利和纳税考核目标，进而面临经营考核和政策性考核的双重压力，对实际业务的开展形成了一定掣肘。三是缺乏大型融资租赁公司尤其是金融租赁公司。目前广东融资租赁规模效应和品牌效应仍不突出，企业呈现多而不强的特点，与广东的制造业体量存在明显的不匹配。
广东区域之间协同效能有待充分挖掘
过去，广东通过自上而下推动跨区域合作或者结对帮扶，在促进资金要素跨区域流动、缩小区域间资源禀赋差距方面取得了一定进展，但由于合作区在经济增加值核算和税收分配方面未形成良好的机制，导致发达地区向欠发达地区持续投入资源的意愿有限，进而影响了合作区建设的成效。同时，在较为严峻的经济形势下，发达地区承担的发展任务更重，面临更大的财政支出压力，从而对转移支付的持续性提出了挑战。
各地金融资源禀赋悬殊，缺乏多样化金融机构的创新输血
尽管广东金融增加值高达1.24万亿，但各地区的金融资源禀赋同样悬殊。截至2023年末，深圳、广州两地的存款余额、贷款余额、金融增加值分别为13.34万亿、9.21万亿、5253亿元，8.66万亿、7.67万亿、2737亿元，两市金融增加值约占全省的三分之二（64%）。
目前，财政金融协同造血输血主要依靠国有产业基金与风投创投、商业银行、保险公司等传统金融机构，存在着几大突出短板。一是缺乏大型科技银行的参与。目前在全国范围内都缺乏相对聚焦、具备显著资金实力和专业化水平的大型科技银行。现有的科技银行更多的是商业银行设立的科技支行，无论是资金实力还是投贷能力都不足以支撑广东庞大科技型企业的融资需求。二是缺乏具备相对独立性考核的国有融资担保公司。深圳高新投集团、深圳担保集团等规模较大的政府性担保公司，既需要满足大幅降费让利的政策要求，又需要参照地方国资委绩效考核体系完成相应的盈利和纳税考核目标，进而面临经营考核和政策性考核的双重压力，对实际业务的开展形成了一定掣肘。三是缺乏大型融资租赁公司尤其是金融租赁公司。目前广东融资租赁规模效应和品牌效应仍不突出，企业呈现多而不强的特点，与广东的制造业体量存在明显的不匹配。
广东区域之间协同效能有待充分挖掘
过去，广东通过自上而下推动跨区域合作或者结对帮扶，在促进资金要素跨区域流动、缩小区域间资源禀赋差距方面取得了一定进展，但由于合作区在经济增加值核算和税收分配方面未形成良好的机制，导致发达地区向欠发达地区持续投入资源的意愿有限，进而影响了合作区建设的成效。同时，在较为严峻的经济形势下，发达地区承担的发展任务更重，面临更大的财政支出压力，从而对转移支付的持续性提出了挑战。
建言｜广东财政金融协同造血与新型合作区建设的建议
通过财政金融协同造血推动广东经济高质量发展，一是要发挥好政府和市场“两只手”的作用。既要发挥财政资金“四两拨千斤” 的撬动作用，引导财政资金、新举债资金、金融资源、社会资本投入现代化产业、普惠金融、绿色发展等重点领域，又要发挥好市场在资源配置中的决定性作用。存量财政资金重在基础保障，新举债资金重点投向互利共赢的新型合作区域。而金融资源需要通过投早投小、财政贴息、财政奖补、政策性融资担保、政策性金融机构等方式，着力解决市场化金融机构在部分领域难以投资或投资意愿不足的问题，并通过财政支持工具，为市场化金融机构参与收益风险相对不匹配的政策性投资提供保障。市场化金融机构既需要积极响应政策号召，让有限的资源更多地流入国家战略所需，也需要注重风险管理，并通过创设新型金融机构的创新输血方式，让专业的机构做专业的事，从而更好实现收益与风险的匹配。二是要探索新型合作区的模式创新。过去各自为政甚至“内卷式竞争”的发展模式影响财政金融资金的跨区域配置效率，而单纯的转移支付模式难以从根本上解决欠发达地区内生增长动力不足的问题。因此，应当探索建设新型合作区的新经济增长模式，通过建立更加合理的资源互补和利益共享机制，使财政和金融资源具有更强的意愿实现跨地区的流动。
探索在新型合作区建立新型利益分配机制。为进一步促进跨区域要素流动，实现不同地区的要素和优势互补，并作为地区协同发展和实现共同富裕的重要抓手，有必要在新型合作区探索“一锅做饭、利益共享，政策复制、注入活力”的新模式，对在合作区内形成的经济增量和税收进行统一核算，并按事先约定的比例进行分配。
新型合作区建设遵循市场化规则和互利共赢的原则，既增强新合作模式的可操作性，又调动合作双方的积极性。发达地区通过输出制度（优惠政策、体制机制）和资本，包括提供财政资金、新举债资金和强大金融资源的支持，欠发达地区通过输出土地和劳动力，使区域之间实现资源互补。同时，新型合作区在后期可以土地收入、分期偿还债务等形式，对前期发达地区的发债成本和资源投入提供适当补偿。
借助广州、深圳优势进行举债融资，强力推动新型合作区建设。在广州、深圳负债率相对较低的情况下，以新型合作区作为新载体和新的经济增长极，加快在国内外发行市政债、绿债、科技债等，形成对财政金融协同造血和社会资本的重要补充，用于本省欠发达地区与深圳、广州等发达地区建设新型合作区的前期投入，切实扩大新型合作区的有效政府投资。新型合作区则是利用相对较低的土地成本，通过复制深圳、广州优惠政策，合作双方干部的任职、挂职等方式，留住本省重大制造型企业、重大高科技企业和拟上市公司，实现筑巢引凤、筑巢稳商。
在此基础上，可以探索将广州、深圳、珠海相对成熟的试点政策在合作区内推广应用，大幅改善欠发达地区的营商环境，增加招商、稳商的吸引力，使企业有利益、有动力在欠发达地区进行投资展业。
从战略角度加快布局一批新型金融机构进行输血。在借鉴国外科技银行或中小银行的成功运营模式并汲取其风险教训的基础上，积极向中央争取在大湾区设立中国特色大型科技银行或推动现有银行转型成为科技银行，专门从事科技领域、中小企业的投资业务，开展投贷联动业务，弥补当前商业银行在支持科技型企业方面面临的收益风险不匹配问题，并作为国有和市场化风投创投基金的重要补充。可以采用由省财政、深圳、广州等地财政、国有企业和社会资本共同投资组建或者注资改建的方式，让广东政府掌握较大主动权，有效引导、支撑地方企业健康发展。
将融资租赁作为与银行、资本市场并列的第三大融资工具而非简单的地方金融机构进行重点发力，积极向中央有关部委争取，由地方财政与制造业龙头企业、金融机构在全省范围内共同发起新设8-10家金融租赁公司，或推动现有融资租赁公司发展转型为金租公司，在所处的产业链中发挥引领作用。
平衡好现有政府性融资担保公司在社会职能与经济职能上的关系。建议针对政策性让利导致的利润下降进行单独列支、单独考核，从而使政府性担保公司更好聚焦主业。